المحكمة الجنائية الدولية

المجتمع الدولي وجهود إقامة نظام دائم للعدالة الجنائية الدولية
بقلم: مروة نظير
--------------------------------------------------------------------------------

كانت هناك جهود مستمرة تسعى لإقامة كيان دولي مستمر ودائم يتولى مهمة المحاسبة على ما تشهده الحروب والنزاعات المختلفة من انتهاكات واضحة للحقوق الأساسية التي كفلها القانون الدولي للإنسان، لاسيما وأن الأفعال المرتكبة في إطار هذه الانتهاكات مجرمة بالفعل في القوانين والأعراف الدولية المعنية بالحرب. ويمكن تقسيم الجهود التى هدفت إلى إيجاد نظام دائم للعدالة الجنائية الدولية إلى نوعين:

أولا: الجهود والمحاولات ذات الطابع الحكومي أو الرسمى:

ولعل من أكثر هذه الجهود بروزا:

-قيام مجلس عصبة الأمم في عام 1920 بتشكيل لجنة من عشرة فقهاء في القانون الدولي لإعداد مشروع لإقامة محكمة دائمة للعدل الدولي وفرضه على أعضاء العصبة، وكان من المقرر أن تختص تلك المحكمة بالنظر في جميع المنازعات الدولية التي يرى أطرافها عرضها عليها. وتمثلت الجرائم الداخلة في اختصاص هذه المحكمة المزمعة في أية مخالفات لقوانين الحرب إلى جانب الجرائم ضد الإنسانية.

وقد تقدم رئيس اللجنة بمشروع لإنشاء محكمة جنائية دولية للنظر في الجرائم التي تعد مخالفة للنظام الدولي العام وقانون الشعوب، كما طالب بعض أعضاء اللجنة بوضع قانون دولي جنائي مقنن لتقوم المحكمة المزمعة بتطبيقه. إلا أن هذه الفكرة لم يكتب لها النجاح آنذاك، وكان السبب الرئيسي في ذلك اعتراضات العديد من الفقهاء والقانونيين على مستوى العالم على عدم وجود تعريف واضح ومحدد للجرائم الدولية وللقانون الجنائي الدولي(1).

-وفي عام 1937 عقدت عصبة الأمم مؤتمرا دوليا في جنيف أسفر عن إبرام الدول الأعضاء لاثنتين من الاتفاقيات الدولية ذات الأهمية البالغة: أولى هذه الاتفاقيات تختص بردع وعقاب الإرهاب، أما الاتفاقية الثانية فتخص إنشاء محكمة جنائية دولية تختص بالمحاكمة على ارتكاب الجرائم الواردة في هذه الاتفاقية على أن يكون اختصاصها اختياريا للدول صاحبة الشأن، وأن تتكون من خمسة قضاة أصليين وخمسة احتياطيين يتم انتخابهم لمدة 10 سنوات وبحيث تكون جلساتها علنية ومداولاتها سرية.

وقد أقر المؤتمرون الاتفاقية الأولى الخاصة بتعريف الإرهاب و العقاب عليه، أما الاتفاقية الثانية فقد قبلتها ثلاث عشرة دولة، واعترضت عليها كل من بريطانيا وروسيا. ومن ثم فشل مشروع المحكمة بسبب التوازنات السياسية على الساحة الدولية آنذاك(2).

-إلا أن الخطوة المؤسسية الأولى نحو إقرار هذا النظام جاءت في عام 1946، حينما تبنت الجمعية العامة للأمم المتحدة قرارها رقم 95 والذي أقرت بموجبه مبادئ القانون الدولي المنصوص عليها في أحكام النظامين الأساسيين لمحكمتي نورمبرج وطوكيو فى أعقاب الحرب العالمية الثانية. كما بادرت الجمعية العامة للأمم المتحدة في العالم التالي بتكليف لجنة القانون الدولي بإعداد صياغة وتقنين عام للانتهاكات الموجهة ضد السلام وأمن البشرية، مع تكليف مقرر خاص بصياغة مشروع النظام الأساسي لمحكمة جنائية دولية دائمة. وقد أعد التقرير الاول في هذا الصدد في عام 1950، واستمرت جهود الجمعية العامة في هذا الإطار فشكلت في عام 1951 لجنة خاصة اوكلت إليها مهمة صياغة اتفاق دولي لإنشاء المحكمة الجنائية الدولية، وفرغت اللجنة من عملها في عام 1953.(3)

ويمكن القول إن الجهود المبذولة في هذا الإطار قد توقفت، ولم تُستأنف إلا في عام 1989 عندما قامت لجنة القانون الدولي بمناقشة طبيعة المحكمة الجنائية الدولية المقترحة والأحكام ذات الصلة باختصاصها وقواعد الإجراءات التي يتعين إتباعها أمامها.

وقد استغلت لجنة القانون الدولي تفويض الجمعية العامة لها بتطوير مشروع مكافحة التجارة غير المشروعة للمخدرات وإنشاء محكمة جنائية دولية لهذا الغرض، فى التوصل إلى وضع مشروع النظام الأساسي للمحكمة عام 1994، وشكلت الجمعية العامة لجنة تحضيرية عام 1995 تلاحق موضوع إنجاز هذا المشروع، ثم دعت في قرارها رقم 51/207 لعام 1996، هذه اللجنة إلى متابعة أعمالها من أجل التحضير لمؤتمر دبلوماسي لهذا الغرض.

وكانت لجنة القانون الدولي قد قامت فى عام 1996بتحديد الجرائم التي تدخل في اختصاص المحكمة وهي: العدوان، إبادة الجنس، الجرائم ضد الإنسانية، الجرائم ضد موظفي الأمم المتحدة، وأخيرا جرائم الحرب، بعد أن استبعدت عددا من الجرائم التي جاء بها مشروع عام 1994، في مادته 20 / د كخطف الطائرات التي تحرمها اتفاقية لاهاي لعام 1970، وجريمة التمييز العنصري الواردة في اتفاقية عام 1973، وأخذ الرهائن التي تحرمها اتفاقية عام 1979 إلخ…..(4).

وأسفرت تلك الجهود عن إعداد ثلاثة تقارير عن هذا الموضوع، قدم الاول في عام 1992، في حين قدم الثاني في عام 1993، وقدم التقرير الثالث في العام التالي 1994.

وكان التقرير الأخير بما تضمنه من أفكار بشأن مشروع النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية هو الذي تبنته الجمعية العامة للأمم المتحدة في عام 1995، واعتمت عليه بالتالي في إصدارها للقرار 50/146 الخاص بإنشاء اللجنة التحضيرية لإنشاء المحكمة التي تم التوصل إلى بنود الاتفاقية المنشئة لها في مؤتمر روما الدبلوماسي الذي عقد تحت رعاية منظمة الأمم المتحدة في عام 1998.

ثانيا: المبادرات غير الحكومية:

ومن أبرز ما جاء فى إطارها(5):

- دعوة السيد مونيير أحد مؤسسي ورئيس اللجنة الدولية للصليب الأحمر الدولي في عام 1872 (أي بعد صدور اتفاقية جنيف لعام 1864 الخاصة بمعاملة جرحى الحرب) إلى ضرورة إنشاء هيئة قضائية دولية للقيام بتلك المهام بسبب عدم وجود تشريعات وطنية لدى الدول تتضمن تحريم الانتهاكات المخالفة للقانون الدولي الإنساني وعقاب منتهكيه، وتتناول مقترحات (مونيير) مشروع اتفاقية دولية شملت عدداً من عناصر تكوين المحكمة وولايتها القضائية وسلطاتها. وتتجلى ريادة مونيير في هذا المقترح المبكر في أنه رأى أن تكون هيئة قضائية دائمة وليست مؤقتة، وأن يتم اختيار أعضائها من كل الدول المحاربة والمحايدة. وقد دعا المقترح أيضاً إلى تعريف الانتهاكات وتحديد عقوبات على الجناة وتحديد تعويض للضحايا.

وقد سبق هذا المقترح الذي جاء فردياً من أحد مؤسسي القانون الدولي الإنساني ورئيس اللجنة الدولية للصليب الأحمر أي مشروع حكومي في هذا السياق. وكان مشروعاً متقدماً إلى حد بعيد بحث في آلية المحكمة وعقد اتفاقية متعددة الأطراف وعناصر التكوين والولاية للمحكمة فضلا عن تعريف الانتهاكات وتحديد العقوبات، وذلك على صعيد الواقع العملى وليس فقط المطالبة النظرية بالمحكمة الجنائية الدولية. ومن ثم يمكن القول إن المبادرات غير الحكومية سبقت جهود الحكومات في هذا المجال.

-قامت منحة كارنجي الدولية للسلام العالمي بتأسيس لجنة غير حكومية مكونة من شخصيات عالمية بارزة لتولي التحقيق في الشكاوي ضد الأعمال الوحشية التي ارتكبت ضد المدنيين وأسرى الحرب أثناء كل من حرب البلقان الاولى في عام 1912 وحرب البلقان الثانية عام 1913 وقد تكونت اللجنة من سبعة أعضاء على النحو التالي:

النمسا المجر (1) بريطانيا (1)، فرنسا(2)، ألمانيا(1)، روسيا(1) الولايات المتحدة الأمريكية (1). وفي مستهل الحرب البلقانية الثانية تولت اللجنة التحقيق في الصراع الدائر بين الأفراد وأفعالهم بهدف إعطاء العالم صورة واضحة موثوق بها بما يجري في المنطقة المنكوبة. وكانت هذه المبادرة للجنة غير الحكومية في البلقان خطوة متقدمة كما تأكدت للعالم أهمية المبادرة بعد سنوات طويلة، حيث قامت اللجنة بنشر تقرير موضوعي مهم وإذاعته في يوليو 1914. وبرغم أن التقرير لم يُعمل به خاصة وأن الحرب العالمية الاولى قد قامت بعد شهر واحد من إذاعته إلا أنه بقي من العلامات التاريخية المهمة فى هذا الصدد، ومن مصادفات التاريخ المحزنة أن يجد العالم نفسه بعد ثمانين سنة أمام تقرير للجنة الخبراء في عام 1992 عن نفس المنطقة وتتكرر نفس جرائم الحرب الوحشية وتتشابه تشابهاً كبيراً لدرجة الغرابة مع ما جاء في تقرير عام 1914.

وقد ساهمت هذه المبادرات غير الحكومية للجان والأفراد والمنظمات في جعل فكرة إنشاء محكمة جنائية دولية دائمة، فكرة متقدمة ومطلباً ملحاً لابد من الوفاء به يوماً. وعندما بدأت الأمم المتحدة تضع اللمسات الأولى لفكرة إنشاء محكمة جنائية دولية كانت الدفعة الأهم تأتي أيضاً من المنظمات غير الحكومية. ففي يونيو 1990 قامت لجنة من خبراء المنظمات غير الحكومية برئاسة الدكتور شريف بسيوني بإعداد مشروع للنظام الأساسي وقدمته إلى المؤتمر الثامن للأمم المتحدة وعندئذ أدرك المؤتمر الثامن مدى الحاجة إلى إنشاء محكمة دولية وساندت الجهود المستمرة للجنة القانون الدولي في الدفع بهذه الفكرة(6).

وقد بدأت تلك الجهود تؤتى ثمارها مع انعقاد مؤتمر روما الديبلوماسي فى عام 1998، وقد شارك في أعمال المؤتمر وفود تمثل 160 دولة و31 منظمة دولية و136 منظمة غير حكومية بصفة أعضاء مراقبين، وصدر عن هذا المؤتمر النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية والبيان الختامي وستة قرارات أخرى (أ، ب، ج، د، هـ، و) ويعد النظام الداخلي للمحكمة معاهدة دولية أصبحت نافذة المفعول بعد مرور 60 يوما من تصديق الدولة رقم 60 عليها(7).

ومن بين الدول الحاضرة صوت لصالح إنشاء المحكمة الجنائية الدولية الدائمة 120 دولة، وامتنعت 21 دولة عن التصويت في حين عارضت 7 دول من بينها الولايات المتحدة الأمريكية التي أصرت أن يكون لمجلس الأمن سيطرة علي الإدعاء وقال المتحدث باسم الخارجية الأمريكية "سنرفض بقوة التصديق علي المعاهدة وتنفيذها وسنواصل نهجنا ونفعل ما نراه صوابا في شتى أنحاء العالم، كذلك رفضت إسرائيل إنشاء المحكمة وصرح المستشار القانوني لوزارة الخارجية الإسرائيلية بأن المعاهدة بصيغتها الحالية تجعل رئيس الوزراء وأي عضو بالحكومة عرضة للاعتقال، كما تخشى أن تتخذ إجراءات قضائية ضد جنودها بشأن ممارساتهم في جنوب لبنان أو ضد المواطنين الفلسطينيين، كما أعربت إسرائيل عن سخطها لاعتبار الاستيطان جريمة حرب في نظام المحكمة الجنائية الدولية، كذلك اعترضت الصين وأعرب الوفد الصيني عن تأييد بلاده لأن تتبع المحكمة الجنائية مجلس الأمن الدولي وأن تعمل كجهاز مكمل له، الأمر الذي يمنعه النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية، كذلك اعترضت الهند على إنشاء المحكمة الجنائية الدولية.

عوامل تأخر المجتمع الدولي في إنشاء نظام جنائي دولي دائم:

يمكن بصفة عامة إرجاع تأخر المجتمع الدولي في إنشاء نظام جنائي دولي دائم إلى مجموعة من العوامل، لعل من أهمها: تمسك الدول الحرفي بفكرة السيادة، رغبة منها في إسباغ أكبر قدر ممكن من الحصانة على سلوكيات رؤسائها والأفراد الممثلين لحكوماتها. فقد استقر فقه العلاقات الدولية على اعتبار أن من أهم مظاهر سيادة الدولة هو عدم خضوع مواطنيها وبصفة خاصة حكامها لاختصاص جنائي غير اختصاص دولتهم فيما يعرف بسيادة الدولة القضائية والإقليمية على إقليمها ورعاياها والتى يتم التعبير عنها فى المجال الجنائي بـ"الولاية القضائية للدولة". ومن المعروف أن الدولة تتمتع باختصاص جنائي مطلق على الأشخاص والممتلكات فى حدود سيادتها الإقليمية وذلك وفقا لمجموعة من المبادئ القانونية التي تعول عليها الدولة لمباشرة اختصاصها الجنائي، ومن أهم تلك المبادئ: مبدأ الاختصاص الإقليمي ومؤداه قيام الدولة بتطبيق قوانينها الوطنية على إقليمها واستبعاد أي قانون أجنبي آخر، ومبدأ الاختصاص بجنسية مرتكب الجريمة ويتمثل فى اضطلاع سلطات الدولة بمحاكمة مواطنيها بواسطة قضائها الوطني بدون أي تدخل أجنبي وبغض النظر عن مكان ارتكاب الجريمة، ومبدأ الاختصاص العيني أو مبدأ الحماية الذي يعنى امتداد الولاية القضائية للدولة على الجرائم الماسة بمصلحة أساسية للدولة أو بسلامة الوطن حتى إذا كانت قد ارتكبت من غير من يحملون جنسيتها خارج أراضي الوطن(.

إلى جانب افتقار المجتمع الدولي لوجود جهاز لديه القدرة والصلاحية للقيام بالمهام التالية(9):

أ-إلقاء القبض على المتهمين بارتكاب جرائم دولية، وإجبارهم على المثول أمام الهيئات القضائية الدولية المختصة.

ب-تنفيذ ما تصدره هذه الهيئات من أحكام.

حيث تكمن صعوبة إنشاء مثل هذا النظام فى أنه يتطلب قدرا كبيرا من التعاون بين مختلف دول العالم، الأمر الذي تزيد صعوبته فى ظل عدم وجود ما يكفل التزام مختلف دول العالم بتنفيذ ما يصدر عن كل مؤسسات النظام الجنائي الدولي من أحكام.

وهناك من ناحية ثالثة معارضة بعض الدول الكبرى التي تتركز فى يدها مواطن القوة الحقيقية فى النظام العالمي (لاسيما الولايات المتحدة الأمريكية) لمثل تلك الفكرة، فمن غير المتصور أن تقبل تلك الفئة بسهولة إنشاء قضاء جنائي دولي للمحاكمة والعقاب على جرائم القانون الدولي وإلا كان معنى ذلك قبولها أن تحاكم وتعاقب نفسها، خاصة وأن الواقع يؤكد أن انتهاكات القانون الدولي الإنساني تقع عادة من جانب هذه الفئة من الدول(10)، وعليه فقد اعتبرت تلك الدول على الدوام أن إنشاء محكمة جنائية دولية دائمة أمر غير مقبول من الناحية السياسية، ومن ثم تعذر الوصول إلى اتفاق يكون محل رضاء من الجميع، لاسيما فيما يتعلق بتقنين الانتهاكات التي ستكون محلاً لاختصاص المحكمة المقترحة، خاصة جريمة العدوان.

إلا أن تلك العوامل قد تم تحييدها -إلى حد كبير- فى أعقاب انتهاء الحرب الباردة، حيث اتضح بجلاء مدى الحاجة إلى نظام دائم للعدالة الجنائية الدولية، وذلك نظرا لأن المحاكم السابقة التي عرفها النظام الجنائي الدولي كانت تحاكم متهمين محددين فى نزاعات محددة فقد جاءت محاكمات نورمبرج و طوكيو فى أعقاب الحرب العالمية الثانية فيما جاءت المحكمة الجنائية الدولية ليوجوسلافيا السابقة على خلفية الحرب الأهلية التي شهدها البلقان فى تسعينيات القرن العشرين وهو ما ينطبق أيضا على المحكمة الجنائية الدولية لرواندا، فضلا عن أن تلك المحاكمات لم تقدم معاملة متساوية للأشخاص الذين توافرت لديهم ظروف مماثلة وارتكبوا جرائم مماثلة وبذلك كان لتلك الجرائم مظهر غير عادل أو غير متوازن للعدالة حتى لو كان المتهم يستحق المحاكمة، لذا فإن وجود نظام جنائي دولي دائم يسمح باعتبار أي شخص -بغض النظر عن جنسيته- مسئولا عما ارتكبه من جرائم هو ما يضمن المساواة فى المعاملة ما بين المتهمين.

وقد أظهرت الخبرة التاريخية أن هيئات التحقيق لابد أن تتصل منذ البداية بجهاز الإدعاء للمحكمة التي سوف تنظر الدعوى، فعلى سبيل المثال بعد الحرب العالمية الاولى تم عمليا إنهاء أعمال لجنة التحقيق نظرا لنقل الإدعاء من المستوى الدولي إلى المستوى المحلى.

كما أن هناك مجموعة من الأسباب العملية التي دعت لضرورة وجود نظام دائم للعدالة الجنائية الدولية، فمثل هذا النظام سوف يغنى عن إنشاء محاكم خاصة كلما اقتضت الحاجة ذلك، لاسيما وأن إنشاء مثل هذه المحاكم أيا كانت طبيعة نظامها الأساسي يستغرق وقتا طويلا مما يؤدى إلى صعوبة الحصول على أدلة الجرائم كما أن الرغبة السياسية فى إقامة هذه المحاكمة قد تتبدد، خاصة مع فتح باب المناقشات حول شخص من يتولى الإدعاء ومن يتولى المحاكمات وغيرها من الضغوط التي تجعل من المحاكم الخاصة عرضة للأهواء السياسية.

ومن الملاحظ أنه بالإضافة إلى العديد من أولئك الذين أفلتوا من المحاكم الخاصة التى أُنشئت عقب بعض النزاعات الدولية فإن هناك مجرمين آخرين لم يمثُلوا أمام العدالة عما ارتكبوه من جرائم فى منازعات داخلية(11).

وقد جاء إقرار النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية الذي يعرف بميثاق روما في 1998 ثم دخول نظامها الأساسي حيز النفاذ مع بداية شهر يوليو من عام 2002، بمثابة بداية مرحلة مختلفة في هذا السياق فبصفة عامة تعد المحكمة الجنائية الدولية كيانا دوليا جديدا، يتمتع بالخصائص والسمات التى يضفيها القانون الدولى على أشخاصه، لاسيما وأنها تتمتع بالقدرات الأساسية الثلاث التى من المفترض أن يتمتع جميع أشخاص القانون الدولى، فللمحكمة الحق فى إبرام المعاهدات مع غيرها من أشخاص القانون الدولي، كما أن لها الحق فى إقامة علاقات ديبلوماسية، إلى جانب تحملها المسئولية الدولية الإيجابية والسلبية. ومن ثم فمن المفترض أن تكون الشخصية القانونية للمحكمة الجنائية الدولية صحيحة إزاء الجميع.

ومن ناحية أخرى تعد المحكمة الجنائية الدولية منظمة دولية، حيث تعمل المحكمة من خلال فريق عمل دولي لا يخضع لأى تعليمات تصدر عن حكومات الدول الأطراف. وإن كانت نموذجا جديدا للمنظمة القضائية الدولية المتكاملة فهى تختلف عن المنظمات الدولية التقليدية فى أن تلك المنظمات غالبا ما يكون التركيز فيها على المجالين التشريعي والتنفيذى، فيما تعد المحكمة الجنائية الدولية (كما يتضح من نصوص نظامها الأساسي) منظمة عدالة دولية أو منظمة قضائية دولية متكاملة